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全面落实因城施策,坚持“房住不炒”定位
2021-04-30 17:26:00  来源:新华日报

在市场经济条件下,城市住房具有作为生活居所和投资品的双重属性。习近平总书记一直强调的“房住不炒”,它的基本含义是削弱住房的投资品功能、增强其生活居所的基本功能。“房住不炒”包括两个层面的治理:一是抑制住房投资过热和泡沫化,二是增强城市居民的住房保障,这两方面治理概括了当下保障房地产健康发展的主要措施。一般认为,住房投资过热造成房价过高,导致低收入群体和新居民的居住得不到保障,进而衍生社会公平问题,因而长期以来治理重心往往是治理高房价。通过资格审核限购、对房产销售进行限价销许审核、设定禁售期等直接干预方式,是这几年一二线热点城市和地区的主要治理手段和政策内容,这些措施往往一时控制了房价,但并没有减弱住房投资热情和上涨趋势。

在难以系统解决高房价问题的前提下,供给侧的住房保障已经成为高房价城市的紧迫工作。“租购并举,因城施策”,各城市竭力推出面向特定对象的廉租房、保障房、共有产权房,力求从供给侧的增量上满足低收入群体和新居民的居住需求。从各城市的实践效果来看,这些措施一定程度缓解了城市房价高企带来的住房保障问题,但也遇到了一些困难和复杂情况。

坚持“房住不炒”定位,需要建立在几点基本认识基础上:第一,难以依靠市场机制实现“房住不炒”,这一领域存在市场失灵;第二,基于我国住房现有存量和住房需求趋势性变化,要避免全部城市都采用增量管理方式,对于人口净流出、城市人口无增长趋势的城市来说,住房存量管理要比增量管理更重要;第三,抑制“不炒”的“稳地价、稳房价、稳预期”这“三稳”中,稳预期很重要。

首先,现实中许多城市房价越调控越涨,一些人就认为政府干预对房价稳定起到相反作用,继而提出应该由市场自发调节。这一观点是违背经济学知识的。自发市场调节主张的基本前提,往往是价格机制是灵的,而且自发调节过程的摩擦成本是低的,但我国本土已经发生过的案例表明,住房市场的特殊性导致依靠市场调节的社会成本很大,住房供给的单边结构性过剩往往很难化解。北海、三亚曾经因为房地产过热出现严重的结构性过剩,大量烂尾房、大量地产商破产是住房市场自发调节必然经历的过程,其造成的调节成本是不可承受之重。

其次,住房市场需求端有三个重要趋势性变化需要得到重视:第一,近几年新出生人口和净增人口呈逐年下降趋势,2016年净增人口为809万,到2019年净增人口只有467万。这表明,近几年尽管政策层面基于人口总量变化和人口结构化趋势,修改了计划生育政策,放开二胎,但若干复杂因素导致效果不佳,未来中国人口有下降趋势。第二,今年《政府工作报告》显示,2020年我国的常住人口城镇化率已达到60.6%,而“十四五”这一目标是65%。与前几十年的城镇化进展速度相比,当前已进入S型城市化曲线后半段,换言之,我国城市化已经从量的扩张进入质的提升的阶段,构成城市住房需求的新增城镇人口会出现递减趋势。第三,人口城市化出现结构性变化,人口“集核化”现象比较明显。原国家卫生计生委的人口流动监测数据表明,2012年以来,人口跨区域跨城市流动成为主流,随着交通和通讯发展,人口越来越多呈现出向枢纽城市、城市群和都市圈核心集中的趋势。

“房地产长期看人口”,基于上述人口和城镇化趋势,我们应该关注房地产的现有住房存量的结构特征,即总体上的存量过剩与不同城市住房市场的“冰火两重天”。早在2015年,IMF(国际货币基金组织)的报告指出,中国城市住房空置面积达10亿平方米,结构上三四线城市如鄂尔多斯、铁岭等情况比较严重。人口集核化流向,导致超大城市、特大城市、核心城市房价与人口净流出的小城市的房价,在需求方面呈现“冰火两重天”,其累积的结果必然造成人均居住面积和套户比的变化——一线、二线、三四线城市人均住房建筑面积分别为25.6、32.9、34.3平方米,套户比分别为0.99、1.06、1.12,一线城市住房供给偏紧。房地产是“不可移动产品”,因而价格出现城际差异符合“市场经济规律”。人口净流入城市往往存在包括教育和其他公共服务供给不足、区域匹配失衡等问题,学区房热度不减有其内在原因。

房地产市场的分化表明,房地产市场的治理必须“统一监测、因城施策”,这已经得到了各地政府的重视,但另一个启示并没有得到重视。由于人口不断净流入,特大城市和热点城市住房存量呈现不足,但三四线城市和小县城可能进一步呈现住房存量过剩,如果存量过剩,还在增量上做文章,是不得要领的。目前不少中小城市在学习一线城市做法,将政策措施落实在限购限价上,同时在供给侧增加保障房和廉租房供给,结果在没有外来新增城市人口消化的情况下,恶化住房存量过剩。其实人口净流入城市才需要重视住房增量管理,对于人口净流出城市来说,更重要的是存量管理,其保障房和廉租房的供给应该考虑从市场收购存量住房。

“三稳”是三管齐下、坚持“房住不炒”的当下做法。“稳地价”的政策意图是削弱地价成本助推房价动能,但不可否认的是,“稳地价”也能稳定地产商的拿地成本,进而起到稳定利润预期的作用。就目前来说,稳地价就是要扭转“地价越拍越高”“地王”频出的现象,改变这一趋势的关键是改革土地“招、拍、投”方式和机制。2月23日,自然资源部在“全国2021年住宅用地供应分类调控工作视频培训会议”上,提出土地供应“两集中”制度,完全改变了此前土地出让的节奏和规模配比方式,该政策出台的出发点主要是推动土地供给侧结构性改革,真正做到“稳地价”。“稳地价”是整体上稳房价的前提基础,但对具体的楼盘并不具有必然关系。“地段”具有天然垄断性,稳房价不能用行政方式破坏地产商基于对地段、地块商业价值不同判断以及差别化、以质取胜的竞争,只要保障土地出让过程是竞争性的,就是在“稳地价”。从《南京市2021年度国有建设用地供应计划》和《南京市2021年度住宅用地供应计划》来看,南京在落实“两集中”指导意见,努力通过改变土地出让方式降低地价。

基于当前的宏观经济现实,“稳预期”很重要,避免大涨大跌是其真正的内涵。一、二线和热点城市房价非理性大涨,需要警惕,但是形成房价大跌的预期,同样不利于社会稳定和经济稳定。如果政策层只是迎合大众对“房地产绑架经济”的反感,而无视房贷在银行资产业务中的高比重,试图把房价大跌作为政策目标肯定不是一个理性思路。在房价问题上,“软着陆”一定是不二的选择。

就当前一些城市采取的措施来看,“限价”导致一些新售楼盘价格与同地段二手房价倒挂,表面上限制了交易却增强了“买到即赚到”的盈利预期,进而增强了住房投资动机,是否真的能抑制“炒房”有待观察。最近,南京江宁区一新盘,因限价与市场价倒挂,经过开发商精心策划导致哄抢摇号认购,不得已暂时中止摇号认购,似乎表明这种直接干预市场的“稳房价”措施,其有效性让人存疑。影响房价预期的因素比较复杂,包括规划因素、政府公共投资因素、社会习俗等。最近,上海等地中小学入学资格分配的改革尝试值得关注,它表明打破“学区房”助推房价的局面,也许并不难。

姚震宇(作者单位:南京审计大学经济学院)

编辑:张理
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